“名校办民校”谢幕
全国不下2000所“公参民”学校面临整治，那些备受追捧的明星校未来何去何从？
2020年3月，上海民办张江集团中学宣布转制为公办学校，
更名为“上海市张江集团中学”。图/戴凡恺
争议“公参民”
文｜财新周刊 黄蕙昭 范俏佳 王怡然（实习） 戴凡恺（实习）
“赶上了‘转公’前的尾巴。”提及置换学区房，上海市张江集团中学（下称“张集中学”）家长杨乐（化名）依然庆幸：在2019年年底，杨乐一家以9万/㎡左右的单价，在上海张江高科技园周边购入一套居所。没想到春节后，科技园旁的“明星民办校”张集中学宣布转公，周边学区房每平方米至少上涨5万—6万元，以中环的位置，独领浦东涨幅之冠。
这是上海第一所“民转公”的学校。2020年3月，上海浦东新区机构编制委员会发布《同意调整和建立五所学校的批复》，同意上海民办张江集团中学转制为公办学校，更名为“上海市张江集团中学”；2020年9月，200余名初一学生以“公办生”身份免学费入学。
转制之前，张集中学是知名的“公参民”学校，即有公办学校参与办学的民办学校：承办方为拥有150多年历史的上海中学，是上海市首批领衔的实验性示范性中学。
在上海教育生态链中，“公参民”学校受到家长和学生追捧。当地初中“四大名校、八大金刚”里，有七所属于“公参民”学校，多年来在民间备受推崇。如华育中学、上宝中学、兰生复旦中学等，均背靠上海中学、复旦附中、同济大学等顶级公立高中或公办大学。张集中学转制后，其他学校的未来去向，更是备受关注。
既有公办资源支持，又有民办体制优势是“公参民”学校的核心特征，也是其快速积累优势的秘诀：较之普通民办校，“公参民”学校往往坐拥公办品牌、教师资源优势；较之公办学校，“公参民”学校则在招生、管理、运行方面拥有更多自主权。
张集中学成立于2006年，其由浦东新区社发局和张江（集团）有限公司共同投资、上海中学承办。几年来跃升为区内升学率最亮眼的初中，民间传为“浦东一哥”。
“转公”前，张集中学2019年学费1.34万元/学期，每年学费近3万元。虽如此，比之严令“就近入学”的公立名校，跨区招生以及择优录取的选拔制度等给予家长和学生们更多选择自由，跨区十几里送子女来张集中学读书的比比皆是。
民校“择校热”节节升温：在上海，“公参民”学校面向全市招生，此前长期以高选拔性、高淘汰率著称。为争夺顶尖“公参民”学校入学名额，上海小学生简历愈发“内卷”：为从数千份简历中脱颖而出，家长们不惜砸钱补习，小学生早早学起奥数、PET（Preliminary English Test，剑桥通用五级考试的一种）高中英语，甚至C语言。
然而，这一由“公参民”学校分得“半边天”的教育格局，将迎来重大转折。
争议“公参民”
“公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校，是特定历史阶段的产物，但是，也产生了较多的问题。”今年5月中旬，教育部发展规划司司长刘昌亚在新闻发布会上说。这场讲话成为“公参民”学校命运剧变的先声——两个月后，八部门《通知》出台，宣告义务教育阶段“公参民”将成为“历史”。
什么是“公参民”学校？广义的“公参民”，即有公办资源参与办学的民办学校。最为人熟知的，当属“名校办民校”：形如衡水中学与衡水一中，郑州外国语学校与郑州枫杨外国语学校，地方省会重点中学通常设有自己的民办分校，也不乏知名中学跨省办学——2017年，衡水一中平湖学校在浙落地，引广泛关注。
“公参民”学校，曾被视为改革公办学校体制、扩大优质教育资源供给的有力举措。1992年，北京十一学校首倡“国有民办”，提出在不改变公办学校国有性质的前提下，由学校自筹经费、自主管理。当时，中国正值“穷国办大教育”的阶段，基础教育需求上升，但仅靠财政拨款，大量公立学校生存艰难。
公办的资源，民办的管理和收费——在缓解财政投入压力上，“公参民”成效显著。“国家财政没花一分钱，学校也仅以很低成本就实现了学校规模扩容。”2002年，时任湖南省省长助理许云昭“盛赞”名校办民校之效用。据其估算，湖南省77所省重点中学中共有54所办起了民办学校，总投入仅为2亿元，为国家减少教育投资12亿余元。
一批高校也参与其中，2003年，“民办公助”性质的清华大学附属初级中学成立，向社会招生；2006年，中国人民大学附属中学也创办人大附中分校。“在北京，部属高校附属学校，由于经费由中央财政统筹，生均教育经费投入可能还不到海淀区区属学校的一半，这些学校有较大经费压力，希望通过合作办学等形式拓展经费来源，用于学校建设。”一名教育研究者告诉财新。
这批由中学校长率先发起、自下而上的改革，很快得到了中央决策层的肯定。2004年3月25日，时任教育部部长周济在教育部举行的新闻发布会上，提出“公办不择校，择校找民校，名校办民校”；同年颁布的《民办教育促进法实施条例》，则从法律角度认可了“公办学校参与举办民办学校”的合法性，“公参民”学校发展势头更甚。
教育专家、西安交大韩城学校总校长刘鹏告诉财新，比起公办学校，“公参民”具有民办机制的活力和效率；而比起纯民办学校，“公参民”另一大重要优势，是利用公办资源节省了固定资产投入。不少“公参民”学校土地、建筑物、设施设备等，多由公办校、政府或国有企业承建，学校办学收入可充分反哺到教师待遇上，“公参民学校每学期收费四五千元还能较好运转；换成纯民办，投资动辄上亿的学校，摊销到每个学生身上，学费包不住”。
广州社情民意研究中心2013年8月进行的一项民意调查显示，在粤东，基本上每三名居民，就有一人愿意让子女入读“名校办民校”。
另一方面，从诞生之初起，争议也伴随“公参民”。
朱永新、程方平等，是最早旗帜鲜明地反对“公参民”的一批教育专家。2004年，时任全国政协常委、苏州市副市长朱永新就在“两会”提出异议，批判“名校办民校”就是利用国家培养的师资和长期积累的优质资源，“去赢取家长手中的钱”。
广西师范大学教育学部教授马焕灵撰文提及“公参民”学校对纯民办校的巨大冲击：仅在2002—2003年间，政府以“暖昧态度”允许国有资产举办民办学校，中国民办学校倒闭一半以上。
在中国人民大学教育学院教授程方平看来，“公参民”学校发展多年，已衍生出巨大的利益链条。
一方面，“地方政府+房地产开发商+公办学校品牌”三方“联姻”的模式过度复制。以重庆为例，公办名校与房地产开发商联合办分校的现象蔚然成风——房地产企业拿地建学校，请来名牌中小学冠名，业主子女优先入读。
据财新不完全统计，重庆八中、巴蜀中学等7所名牌中学有不少于40个分校区，其中民办校区达25个，如巴蜀鲁能学校、南开（融侨）中学校等，校名更是直接与地产商关联。
名校分校对地产营销带动作用强劲：2018年7月，重庆江北区某楼盘放出100余套只剩25年产权的商住公寓房源，因自带名校分校学位，当天即被一抢而空。
中国民办教育协会研究分会副会长马学雷称，一些地方的“潜规则”是，政府在土地出让、项目招引过程中，根据名校的名气“按价授牌”，“最好的学校品牌给最大的投资者”。
另一方面，高校大规模进军基础教育，出现不少“天价挂牌”的“公参民”学校。以北京师范大学为例：综合官网信息，北京师范大学（下称“北师大”）教育集团现有65所北师大附属（实验）学校，36所北师大基础教育实验学校，15所与地方政府合办的一贯制非营利学校，其中“公参民”学校超过35所，分布于福建、广东、浙江、安徽等近20个省份。
和地方重点中小学相比，高校合作办学，收费更昂贵：仅授权合作校冠名并以高校或高中附中名义推广办学的品牌费，可达数百万到上亿元不等。此外，高校为合作校派驻教师、派驻校长、提供教师培训等，则通常依协议按年计费，“这种‘管理费’按照协议约定来收，收入也非常可观。”广州同文教育集团副总裁、同文教育研究院执行院长姚侃说。
据财新了解，“挂牌费”通常以“捐赠”形式抵达高校财库。2019年，北师大基金会分别获汉中文化旅游投资集团、宁波舜通集团、陕西榆林能源集团、铜陵市建设投资控股、宣城市国有资产投资等5个地方国企各5000万元、共计2.9亿元捐款；同时期，北师大汉中学校、北师大余姚学校、北师大榆林学校、北师大铜陵实验学校、北师大宣城学校陆续落地。
“实际运作里，挂牌费相当比例会由地方房地产商出资，换取业主优先入学、学费打折等利益。”一名“公参民”学校知情人士告诉财新。
计揭开高校“公参民”乱象一角：在2017年集中整顿前，除遍布全国的“北师大附中分校”外，北师大下属校办企业、代理机构借“北师大”品牌资源为名开展的合作项目更是不计其数，仅北师大继续教育学院下一家名为“师汇优创”的教育机构，就有上百家“加盟幼儿园”，并默许加盟园用北师大品牌营销宣传。
不少学校“有合作之名，无合作之实”。“有的‘挂牌’的合作办学学校，连北师大财务自己都不清楚，一团乱账。”一位内部知情人士告诉财新。另一高校附中的知情人士亦坦言，不少高校校办企业、高校附中合作企业开展的办学项目，“实际上没有反哺到大学和附中”。
此外，据财新梳理，上海、郑州、广州等地多所“公参民”学校收费在每学年2万—3万元不等，而不少“公参民”国际学校，如北大附中广州为明国际学校、北师大附属烟台国际学校等，每学年收费达6万—8万元。在程方平看来，“公参民”学校正越来越服务于少数精英阶层。
“相较于普通民办学校，‘公参民’学校具有公共教育资源参与和支持，理应发挥更多公共责任。”北京教育科学研究院副研究员丁秀棠曾撰文称，她提出，收费高昂的“高端”国际化教育等，应作为选择性教育，由普通民办学校提供；而“公参民”学校，应提供收费合理、有特色的基本公共教育服务，且应加大学校人事、财务等信息公开度，让公众准确判断和合理选择。
争议之下，“公参民”学校合法性与合理性备受追问。2018年后，系列遏制教育“择校热”“资本化”的举措落地，初现政策风向之转变；直至2021年，伴随“双减”政策、规范民办义务教育发展两大重磅新政出台，“公参民”的未来也一锤定音。
“民转公”难题
“任务到了区里以后，区长就直接说我区没有钱。”有参与学校转制的知情人士告诉财新，“这么多学生、老师，一年给到区里的教育经费结余超过一半要花在（转公的）学校，那还有别的公办学校呢，剩下那点钱够谁用？”
受制于民办义务教育在校生控比要求，“民转公”将成主流选项。而“公参民”学校转制公办，地方财政和编制压力是最大掣肘。
对政府而言，第一个“包袱”，来自数额不菲的学校建设债务。
据财新了解，为减少投资风险，“公参民”学校举办者常利用金融杠杆来持续投入办学，将未来学费收入等资产抵押给银行，债务问题普遍；一些新建学校投资成本亦尚未收回。
近年来，豪华“公参民”不断涌现，如由北师大、福建福清市人民政府、祥兴集团共同建设的北师大福清附属学校，总投资达16亿元；北大附中教育集团、浙江台州市人民政府合办的北大附中台州飞龙湖学校，项目投资亦超10亿元。不少“公参民”学校投入巨大、产权复杂，若转公，资产处理问题将成难题。
前述参与学校转制的知情人士告诉财新，各方“拉锯”漫长，“政府拿不出钱，有的就跟办学者谈判，办不了小学、初中了，看能不能批所高中、幼儿园，或者职业学校，或者有合适的地块，给到相对优惠的价格，办学者再另起炉灶”。
教育部教育发展研究中心综合研究部主任王烽同时提及，各大城市拓展新区、开发区等，兴建了大量由地方城投集团等国有企业举办的民办学校。如果转公，学校举办者从国有企业变为当地教育部门，因牵涉不同政府部门的“口袋”，债务交割将成难题，“这就看政府怎么跟国企或其他经济主体处理这个关系，如果全部登记为公办，政府财政早晚还是要把窟窿补上的。”
债务问题是“近忧”，而生均经费、教师编制等长期支出，则是更为棘手的“远虑”。
据财新梳理，仅广东省广州一地，就有至少50所“公参民”学校，若上述学校悉数转公，将新增超过5万个公办学位需求；以广东省普通小学生均教育经费1.7万元、普通初中生均教育经费2.5万元计，新增教育经费支出数以十亿计。
同时，按当前教育财政央地事权财权分担机制，中央财政对各地支持力度不一，如在义务教育阶段生均公用经费上，中央财政对内蒙古、广西、重庆、四川等承担80%，对广东、浙江、江苏等则承担50%，剩余部分由地方财政担负。
“广东尽管具有经济发展优势，但生均教育经费标准高、外来人口多，加上珠三角和粤东西北发展不平衡，如果要确保足额的公办学位，财政投入压力很大。”姚侃称。
能否加大中央转移支付力度，弥补地方经费缺口？“中央经费支持义务教育，历来聚焦边远贫困地区和农村地区。在当前财政压力下，中央财政对改革存在困难的地方进行普遍支持可能性不大。”王烽说。
在巨大的政府压力中，教师工资和编制是核心难题：教师工资等“刚性”人员经费支出，通常是地方教育总支出的50%—70%；而从体制机制上，编制问题牵涉到教育、编办、财政等多个部门，受2013年中央“财政供养人员只减不增”的影响，近年来，各地在教师“扩编”上则极为谨慎，难以开放大量编制给转制教师。
据河南省官方估算，含“公参民”学校转制在内，要完成规范民办义务教育发展要求，该省将面临至少12.55万名中小学教师编制缺口。
公办教师编制有多紧缺？2016年9月与12月，东北师范大学中国农村教育发展研究院分别对广东、山东、四川、江苏等省份进行调查，发现多地公办学校教师编制供给已难以满足强劲的编制需求。如广东省某市公办小学专任教师缺口20066名，是现有教师总量的1.58倍；公办初中专任教师缺口6707名，是现有教师总量的1.05倍。
“各地教师编制，通常按在籍学生数计算；而在籍学生数，通常以户籍人口为主；在大城市，非户籍人口入读，则要满足各种‘证明’条件。”东北师范大学教授邬志辉告诉财新，“这就导致地方政府往往没有按实际在学人数来配给教师，一些外来人口流入多的，就出现了教师供给不足。”
民办教师考编也面临潜在阻碍。在重庆网络问政平台“阳光重庆”上，曾有多名教师、家长反映，许多“民转公”学校教师因年龄、学历等原因没有考编资格，有资格的教师，则须和应届大学生共同竞争编制，导致教师“人心惶惶”。
从整体来看，如果结合规范民办义务教育发展整体要求，财政压力更加艰巨。按照中央《关于规范民办义务教育发展的意见》及相关精神，在推动“民转公”、控制民办校的占比后，全国民办义务教育在校生的占比应当达成省域不超过5%、县域不超过15%两项指标。仅据河南省测算，要完成5%控比目标，各级财政大约需要增加保障支出240亿元，县均年需支出1.5亿元。
“从现有公开的数据来测算，广东省、黑龙江省、吉林省、江苏省、湖北省5个地区在规范民办教育阶段需要新增的教育经费，就超过了当地2018年全部教育经费增长的总额。”上海市教育科学院研究员方建锋撰文直言。
*本文转自：《财新周刊》略有删减，如有侵权请联系
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